证券时报记者 程丹

长期以来，证监会始终对资本市场违法违规行为“零容忍”，尤其针对欺诈发行、市场操纵及信息披露违法等行为持续加大惩戒力度，有效地净化了资本市场生态。但法律制度供给不足的问题仍然存在，监管执法仍面临制度短板，有必要通过完善立法织密制度笼子，加大对资本市场违法违规行为的震慑力度。

来自监管一线的全国政协委员、民建中央法制委员会委员、证监会处罚委办公室一级巡视员罗卫，熟识资本市场违法案件惩处工作。如何构建“长牙带刺”立体追责体系？如何落实“以投资者为本”理念，让违法者痛到不敢为？罗卫近日接受了证券时报记者专访。

完善立法

提升资本市场违法成本

证券时报记者：您今年带来的提案和本职工作相关，请简单介绍下？

罗卫：我今年带来了两个提案。一是关于建议出台金融法落实金融监管全覆盖的提案，二是关于完善法律责任以提升资本市场违法成本的提案。

当前金融监管缺少统一的基本法，监管重叠和监管空白同时存在，金融法律体系还不够健全，可以通过制定国家层面的金融法，以统一金融行业基础性监管原则，促进监管的有效衔接、协同，提升监管标准的一致性，提高金融立法的适应性和前瞻性。

第二个提案主要源于从事证券执法工作中的体会和感悟。当前法律制度供给仍然存在不足的问题，突出表现在三个方面：一是对配合发行人、上市公司财务造假的第三方缺乏必要的法律规制，配合造假者长期游离于法律之外，逃脱了法律制裁；二是对大股东、实际控制人资金占用、违规担保、利用关联交易侵害上市公司利益等违法行为的法律责任缺少直接规定，实践中只能通过信息披露违法追究行政责任，有“隔靴搔痒”“避重就轻”之嫌，且刑事责任追究难度大；三是对上市公司股东、实际控制人违背承诺行为，法律上缺乏对行政责任的规定，一定程度上影响了监管执法效果，因此建议在立法层面上设置专门的责任条款，补齐法律短板，确保监管执法“长牙带刺”、有棱有角。

证券时报记者：过去一段时间，长期以来的证券违法成本过低的情况有所改善，请您介绍下相关情况。

罗卫：2019年至2023年，证监会系统作出行政处罚决定1940份，同比增加77.98%；对442人次采取市场禁入措施，同比增加140.22%；罚没款金额231亿元，不断巩固从严打击证券违法行政处罚高压态势。

一是坚决惩治财务造假、欺诈发行等违法行为，从源头上提高上市公司质量、夯实中介机构“看门人”责任。二是一以贯之保持对交易类违法行为高压打击态势，坚决查处内幕交易、操纵市场等违法交易行为，维护市场稳定运行。三是打击债券、私募等重点领域违法行为，助力防范化解各类风险隐患。

从严追究

违法行为的法律责任

证券时报记者：下一阶段，资本市场行政处罚工作重点将放在哪些方面？

罗卫：证监会将继续保持“严”的行政执法主基调，在执法工作中，把握好法律规定的证券违法行为构成要件，从严追究违法行为的法律责任。对财务造假、欺诈发行、中介机构失职缺位等违法行为紧盯不放、严惩不贷，强化震慑助力打假防假，护航资本市场重大改革行稳致远；对操纵市场、内幕交易等行为严格规范精准执法，助力维护公平交易秩序，维护市场稳定运行；紧盯债券违约、伪私募、非法经营证券业务等乱象，严厉整饬以“创新”为名的各种乱象，坚决遏制重大风险隐患。

需指出的是，行政处罚只是违法行为追责链条上的一个环节，不是全部。构建“长牙带刺”立体追责体系，更需要发挥民事赔偿和刑事追责的作用，既让投资者获得“真金白银”的赔偿，也让以身试法者“牢底坐穿”。比如，康美药业信息披露违法案适用2005年《证券法》被证监会处以罚款后，证监会积极支持投资者根据查明的违法事实进行民事索赔，最终投资者获赔24.59亿元，既让造假者“倾家荡产”，也让投资者获得了“真金白银”的赔偿。再比如，獐子岛造假被证监会依法行政处罚后，证监会将线索移送公安机关追究刑事责任，最终时任董事长被判刑15年，充分彰显了刑罚威慑作用，实现了让造假者“牢底坐穿”。

下一步，一是继续强化证监会监管执法工作，不断提升执法效能，特别是加大对财务造假、操纵市场等违法行为的查处力度，为后续的民事赔偿、刑事追责提供良好基础。二是推动法律修订和司法解释出台，完善追责机制，加大追责力度。例如提案中涉及的背信损害上市公司利益行为，目前刑法中已有规定，但实践中依据该条作出的刑事判决较少，存在“落地难”现象，有必要通过出台司法解释“激活”该条款。同时，我们建议在行政法律制度上，新增对背信损害上市公司利益行为的行政责任条款，以构建有序顺畅的法律责任体系。三是贯彻以投资者为本的理念，在既有成功案例的基础上，不断完善优化民事和解、先行赔付、行政执法当事人承诺等制度，综合运用多种方式惩戒违法行为，降低投资者维权成本，提升投资者获得感和安全感。

完善投资者

赔偿救济制度机制

证券时报记者：下一阶段，证监会将采取哪些监管措施落实“以投资者为本”理念？

罗卫：证监会将在做好行政追责基础上，一如既往地积极支持刑事司法和民事赔偿工作，持续加大与公检法机关的联动。

一是加大刑事追责力度并提高刑事追责效率，进一步发挥公安、检察机关派驻证监会的体制优势，加强执法司法系统配合，增强打击证券犯罪的合力，提升刑事案件落地率，切实发挥刑罚威慑作用，提高违法成本。

二是加大民事责任追究力度，积极推动最高人民法院制定背信损害上市公司利益罪的刑事司法解释，强化对上市公司控股股东、实际控制人等背信行为的打击力度。在贯彻实施好虚假陈述民事赔偿司法解释基础上，完善过罚相当的民事责任制度，加大对“首恶”的民事责任追究力度。

三是完善投资者赔偿救济制度机制，完善先行赔付实施制度，健全证券纠纷代表人诉讼常态化运行机制，统筹运用支持诉讼、行政执法当事人承诺等一系列投资者赔偿救济制度机制，进一步发挥投服中心代位诉讼功能作用，加大投资者保护力度。

证券时报：今年证监会行政处罚委办公室还有哪些重要工作？

罗卫：一是坚持“零容忍”，始终保持“严”的行政执法主基调。用足用好证券法、基金法等法律授权，依法严厉打击各类违法行为。多措并举提升执法效能，及时回应市场关切。二是锚定“高质量”，做到严格规范公正文明执法。不断加强资本市场法治建设，织牢织密行政处罚规则制度体系，把握好法律规定的证券违法行为构成要件，做到过罚相当、不枉不纵。三是坚持投资者为本的执法理念，推动构建“长牙带刺”立体追责体系。